Autor: Mirosław Baściuk, prezes zarządu ZPGOZiR
O ograniczeniach pomiaru efektywności systemu ZSEiE i wyzwaniu dla polityki regulacyjnej. Analiza dotycząca Raportu „20 lat systemu ZSEiE w Polsce. Rzeczywiste przetwarzanie jako fundament jego efektywności”.
Przez dwie dekady Polska budowała system ZSEiE, rozliczając go ze wskaźników zbiórki. Dziś, gdy rośnie znaczenie surowców krytycznych i celów GOZ, pojawia się pytanie trudniejsze: czy wskaźniki, które dominują w raportowaniu, mówią nam naprawdę to, co chcemy wiedzieć o systemie?
System, który odniósł sukces — i jego paradoks
Trudno kwestionować osiągnięcia dwóch dekad. W 2006 roku polska infrastruktura przetwarzania elektroodpadów niemal nie istniała. Dziś mamy ponad sto zarejestrowanych zakładów, rozwinięte kanały zbiórki, setki tysięcy ton przetworzonego rocznie sprzętu i — patrząc na dane — poziomy zbiórki, które wyglądają przyzwoicie. System zbudował się od zera i to jest fakt, którego nie warto pomijać.
Ale jest w tym sukcesie pewien paradoks, który raport Abrys i ZPGOZiR dokumentuje precyzyjnie i spokojnie: formalne wskaźniki mogą rosnąć, a jednocześnie rzeczywista efektywność systemu — mierzona jakością strumienia, pełnością odzysku, wiarygodnością danych — może nie nadążać. Innymi słowy: system może być coraz lepszy na papierze i coraz trudniejszy w operacyjnej rzeczywistości.
To nie jest zarzut wobec regulatora ani branży. To obserwacja systemowa, która zasługuje na analizę: jakiego rodzaju efektywność mierzy nasz system i czy to wystarcza do tego, czego od systemu oczekujemy dziś — w kontekście celów gospodarki obiegu zamkniętego, bezpieczeństwa surowcowego i nowych wyzwań regulacyjnych UE?
Dwa wskaźniki, dwie odpowiedzi — jeden system
Jednym z najbardziej symptomatycznych punktów raportu jest mechanizm, który można nazwać paradoksem podwójnego celu. Dyrektywa WEEE dopuszcza dwa sposoby rozliczania poziomu zbiórki: w odniesieniu do masy sprzętu wprowadzonego na rynek (cel: 65%) lub w odniesieniu do szacowanej ilości faktycznie wytworzonych elektroodpadów (cel: 85%). Obie metodologie są formalnie dopuszczone przez dyrektywę.
Efekt jest nieoczekiwany: Polska, według jednego wskaźnika, nie spełnia unijnego minimum. Według drugiego — przekracza go. Oba twierdzenia są prawdziwe jednocześnie. Co to oznacza dla oceny systemu? Że ocena zależy od tego, które pytanie zadamy — a nie wyłącznie od tego, co rzeczywiście dzieje się ze sprzętem.
System może być jednocześnie poniżej celu i powyżej celu — zależnie od metodologii. To nie jest anomalia. To sygnał, że wskaźniki wymagają uzupełnienia o głębszą warstwę weryfikacji.
Nie chodzi o to, że ktokolwiek manipuluje danymi. Chodzi o coś bardziej fundamentalnego: zestaw wskaźników, który dopuszcza tak rozbieżne interpretacje tej samej rzeczywistości, nie daje regulatorowi pełnego obrazu systemu. A bez pełnego obrazu trudno projektować precyzyjne interwencje.
Ekonomia dokumentu: kiedy zaświadczenie staje się celem
Raport dokumentuje zjawisko, które rozmówcy z różnych segmentów rynku opisują podobnymi słowami: system ZSEiE w Polsce rozwinął wewnętrzną logikę, w której kluczowym produktem jest nie tyle odzyskany surowiec, ile potwierdzenie wykonania obowiązku. Jeden z rozmówców raportu mówi wprost o dwóch równoległych rzeczywistościach: fizycznej — zbiórkę, transport, przetwarzanie — i formalno-ekonomicznej, w której zaświadczenie stało się głównym nośnikiem wartości.
Ta diagnoza nie powinna być odczytywana jako oskarżenie. Jest opisem bodźców ekonomicznych, które system sam wytworzył. Jeśli finansowanie organizacji odzysku nie jest powiązane z rzeczywistymi kosztami przetwarzania, a stawki kontraktowe ustalane są przed poznaniem kosztów operacyjnych — system siłą rzeczy premiuje optymalizację formalną, nie operacyjną. Zakłady przetwarzania budowały infrastrukturę i technologie, ale działały w warunkach chronicznej presji cenowej i rocznych renegocjacji stawek. To środowisko, w którym długoterminowe myślenie o jakości odzysku przegrywa z krótkoterminową optymalizacją dokumentacji.
Polska, jak wskazuje raport, należy do krajów o najniższym poziomie finansowania systemu ZSEiE w UE — stawki orientacyjnie na poziomie 50–200 EUR za tonę, podczas gdy w wielu krajach Europy Zachodniej wynoszą 300–800 EUR. To nie jest przypadek ani wyłącznie efekt rynkowej konkurencji. To konsekwencja sposobu, w jaki system został skonstruowany: najpierw negocjuje się stawkę z producentem, potem szuka wykonawcy. Koszty przetwarzania dostosowuje się do narzuconej ceny — nie odwrotnie.
BDO: dane są, zarządzania nimi brakuje
Polska zainwestowała w Bazę Danych o Odpadach jako centralne narzędzie ewidencyjne systemu. BDO gromadzi ogromne ilości informacji. I właśnie tu tkwi jeden z kluczowych problemów: to nie brak danych jest wyzwaniem — lecz ograniczona możliwość ich analitycznego wykorzystania do zarządzania systemem.
Dane w BDO mają charakter deklaratywny. Nie są automatycznie powiązane z fizycznym przepływem odpadów — z danymi logistycznymi, transportowymi, wagami zakładów przetwarzania. Kontrole koncentrują się na zgodności dokumentacyjnej, nie na weryfikacji rzeczywistego przebiegu procesów. W efekcie możliwa jest sytuacja, w której formalne wskaźniki są realizowane, a jednocześnie część strumienia odpadów przebiega inaczej, niż wynika z raportowania.
Raport dokumentuje to konkretnym przykładem. W marcu 2026 roku, przygotowując niniejszą analizę, autorzy zwrócili się do Ministerstwa Klimatu i Środowiska z zapytaniem o dane za 2024 i 2025 rok. Odpowiedź z 8 kwietnia 2026 roku była jednoznaczna: dane za 2024 rok będą dostępne jesienią 2026 roku, dane za 2025 — jesienią 2027 roku. Zarządzamy systemem opierając się na danych sprzed dwóch–trzech lat. W warunkach dynamicznie zmieniającego się rynku — gdy pojawiają się panele fotowoltaiczne, baterie litowo-jonowe, sprzęt IoT — to luka, której konsekwencje są poważne.
Dane za 2024 rok będą dostępne jesienią 2026. Dane za 2025 — jesienią 2027. Zarządzamy systemem na podstawie obrazu sprzed kilku lat. To nie jest wyłącznie problem techniczny — to wyzwanie dla jakości polityki publicznej.
To pytanie ma wymiar szerszy niż sprawność systemu IT. Regulator, który nie dysponuje bieżącym obrazem przepływu strumienia odpadów, nie może projektować precyzyjnych interwencji, reagować na sygnały rynkowe ani weryfikować, czy formalne poziomy zbiórki przekładają się na rzeczywisty odzysk surowców. BDO jako rejestr ewidencyjny spełnia swoją rolę. Pytanie, które raport stawia, brzmi: jak przekształcić go w narzędzie zarządzania — nie tylko archiwizacji?
Jakość strumienia: czego wskaźniki zbiórki nie pokazują
Poziom zbiórki wyrażony w tonach mówi, ile zebraliśmy. Nie mówi, w jakim stanie był zebrany sprzęt — a to ma kluczowe znaczenie dla efektywności odzysku surowców. Raport dokumentuje systematyczne pogorszenie jakości strumienia trafiającego do zakładów przetwarzania. Elektroodpady stały się towarem. Rynek wtórny, w tym platformy internetowe, umożliwia zubożanie sprzętu przed jego oficjalnym przekazaniem do systemu: najcenniejsze komponenty — zawierające metale szlachetne, miedź, pallad — są wyjmowane, zanim sprzęt trafi do zarejestrowanego zakładu.
Efekt? Zakład przetwarzania odbiera legalnie zebrany sprzęt, raportuje go do BDO, realizuje wskaźnik zbiórki — ale przetwarza urządzenie pozbawione najbardziej wartościowych frakcji. Wskaźnik rośnie. Wartość odzysku maleje. Żaden z dominujących mierników systemu tego nie uchwyci.
Raport NIK z 2022 roku szacował wartość szarej strefy w ZSEiE na około 200 milionów złotych (dane za 2016 rok). To nie jest margines. To skala zjawiska, które — jak raport Abrys i ZPGOZiR dokumentuje — wynika nie z patologii rynkowych, lecz z racjonalnych decyzji ekonomicznych w warunkach bodźców wytworzonych przez sam system. Jeśli realne przetwarzanie jest droższe niż jego formalne zastąpienie, rynek reaguje przewidywalnie.
Co system ZSEiE znaczy dla bezpieczeństwa surowcowego
Ta analiza nie dotyczy wyłącznie sprawności systemu odpadowego. Critical Raw Materials Act, który wyznacza benchmarki zdolności UE na 2030 rok: co najmniej 25% rocznego zużycia strategicznych surowców ma być pokrywane przez recykling, a 40% przez przetwarzanie realizowane na terenie UE — jakość systemu ZSEiE staje się elementem polityki surowcowej państwa.
Polska ma potencjał. Wolumenowo należy do większych rynków zbiórki ZSEiE w UE. Dwa polskie projekty znalazły się już na unijnej liście strategicznych inwestycji surowcowych. Mamy infrastrukturę i kompetencje technologiczne. Ale raport dokumentuje też inną stronę: znaczna część wartości surowcowej odzyskiwanej w Polsce opuszcza kraj jako półprodukt lub surowiec do dalszego rafinowania za granicą. Dzieje się tak dlatego, że brakuje instalacji do końcowego odzysku metali rzadkich i szlachetnych, brakuje bodźców dla krajowego przemysłu do korzystania z materiałów z recyklingu, brakuje zamkniętego łańcucha wartości.
To nie jest wyłącznie problem branży recyklingowej. To pytanie o spójność polityki przemysłowej, środowiskowej i surowcowej. System ZSEiE — jeśli ma realizować cele CRMA — musi być postrzegany nie tylko jako narzędzie środowiskowe, ale jako element infrastruktury surowcowej kraju. A to wymaga innego spojrzenia na to, co mierzymy i jak zarządzamy strumieniem elektroodpadów.
Perspektywa europejska: różne modele, wspólna lekcja
Raport analizuje pięć modeli europejskich — Niemcy, Francję, Belgię, Włochy, Holandię — i wyciąga wniosek, który warto przytoczyć: skuteczność systemów ZSEiE w Europie nie wynika wprost z rygoryzmu regulacyjnego. Wynika z jakości powiązania danych z fizycznym przepływem odpadów i z odpowiedzialnością wszystkich uczestników rynku za rzeczywiste efekty.
Model belgijski wprowadza fizyczne audyty zakładów przetwarzania — testy wsadowe, w których konkretna partia sprzętu jest przetwarzana, a uzyskane frakcje ważone i porównywane z deklaracjami. Model włoski (RENTRI) digitalizuje dokumentację każdego transportu odpadów z monitoringiem GPS. Model holenderski weryfikuje fizycznie eksport sprzętu deklarowanego jako używany, by ograniczyć maskowanie odpadów jako produktów. Żadne z tych rozwiązań nie jest gotową receptą do skopiowania — każde wymaga adaptacji do krajowych uwarunkowań. Ale wszystkie wskazują wspólny kierunek: od deklaratywnego raportowania ku weryfikacji rzeczywistych przepływów.
Jakie pytania warto postawić
Raport Abrys i ZPGOZiR nie formułuje listy żądań. Wskazuje napięcia i identyfikuje pytania, które wymagają odpowiedzi na poziomie polityki publicznej — nie tylko rynku.
Pierwsze pytanie dotyczy architektury pomiaru. Czy zestaw wskaźników, który dziś dominuje w sprawozdawczości systemu ZSEiE, jest wystarczający do oceny jego efektywności środowiskowej i surowcowej? Czy obok wskaźnika wolumenowego potrzebujemy wskaźnika jakościowego — mierzącego, co faktycznie odzyskujemy, nie tylko ile zbieramy?
Drugie pytanie dotyczy architektury danych. Jak powiązać BDO z rzeczywistym przepływem odpadów — z danymi logistycznymi, wagami zakładów, strumieniami końcowego zagospodarowania frakcji? Kilka modeli europejskich pokazuje, że jest to możliwe. W jakim zakresie i w jakiej perspektywie czasowej jest to możliwe w Polsce?
Trzecie pytanie dotyczy ekonomiki systemu. Czy mechanizmy finansowania ROP odpowiadają rzeczywistym kosztom zbiórki i przetwarzania? Jak zaprojektować system bodźców, który premiuje realny odzysk surowców, a nie wyłącznie formalne potwierdzenie obowiązku?
Czwarte pytanie — szersze — dotyczy miejsca systemu ZSEiE w polityce surowcowej. W jaki sposób system ten wpisuje się w krajową strategię bezpieczeństwa surowcowego? Kto i w jakiej formule koordynuje politykę odpadową z celami surowcowymi i przemysłowymi?
Wnioski: system w punkcie zwrotnym
Raport Abrys i ZPGOZiR stawia diagnozę, która nie jest ani alarmistyczna, ani bezkrytycznie optymistyczna: system ZSEiE w Polsce osiągnął dojrzałość strukturalną i infrastrukturalną. Jednocześnie ujawnił napięcia, które — jeśli nie zostaną podjęte — będą się pogłębiać. System może nadal formalnie funkcjonować i realizować wskaźniki, tracąc jednocześnie zdolność do efektywnego zarządzania strumieniem surowców.
Odpowiedź nie leży w radykalnym przebudowaniu systemu od zera. Leży w świadomej decyzji o tym, czego od systemu oczekujemy: czy chcemy systemu, który sprawnie rozlicza się ze wskaźników, czy systemu, który realnie zarządza surowcem. To nie jest pytanie techniczne. To pytanie strategiczne.
ZPGOZiR, jako organizacja skupiająca podmioty odpowiedzialne za operacyjne funkcjonowanie systemu — zbiórkę, logistykę, przetwarzanie, odzysk — jest gotowy uczestniczyć w tym dialogu. Nie z pozycji obrony branżowego status quo, ale z przekonania, że wiedza o tym, jak system działa w praktyce, jest zasobem, który powinien kształtować jakość regulacji. Dobre regulacje powstają wtedy, gdy perspektywa operacyjna wchodzi w dialog z perspektywą polityki publicznej.
Raport jest punktem wyjścia do rozmowy.
Artykuł powstał na podstawie raportu 20 lat systemu ZSEiE w Polsce. Rzeczywiste przetwarzanie jako fundament jego efektywności, opracowanego przez ZPGOZiR we współpracy z ABRYS (maj 2026). Raport dostępny jest tutaj.